視線越過S519省道，從“山里農(nóng)家”民宿望向數(shù)百米開外，是海拔1000米左右、名為天狗嶺的山峰。對不同的人，這座山峰的含義截然不同。

對于江西南昌籍游客周平（化名）來說，這里是夏季避暑的好去處。從南昌出發(fā)，向西130公里，這片位于宜春市奉新縣西北部的山地，夏季平均氣溫不超過22℃。每逢周末，快退休的老友們就會到百丈山聚會。

1999年，江西省批準(zhǔn)設(shè)立百丈山省級風(fēng)景名勝區(qū)。當(dāng)?shù)卣Ｍ麑⒅蛟鞛椤靶]山”，成為南昌市民的避暑勝地。2014年，其獲批成為國家4A級旅游景區(qū)。緊靠景區(qū)的百丈村里，村民開始經(jīng)營民宿。為了與百丈山景區(qū)區(qū)分，當(dāng)?shù)厝藢]有開發(fā)的山地稱為天狗嶺。

對民宿老板王昭來說，從前摘黃花菜、砍毛竹的野山，如今成了吸引客人留宿的好去處。民宿周邊缺少步道，總是抱怨無處散步的客人，就會被村民帶著，沿運(yùn)送毛竹的小徑上山消磨時間。

而2024年10月26日，聽到5名游客的失聯(lián)地是天狗嶺，宋友強(qiáng)蒙了：“怎么會在那個地方？”

“風(fēng)景名勝區(qū)里的未開發(fā)區(qū)域，就是沒有人進(jìn)去經(jīng)營、沒有路的原始森林，是真正的山地。”奉新縣森林消防大隊已是當(dāng)?shù)剌^為專業(yè)的一支山地搜救力量，但在天狗嶺搜救失聯(lián)游客，隊長宋友強(qiáng)心里沒底。

此外，天狗嶺地跨宜春市的銅鼓、宜豐、奉新及九江市的修水四縣。周平一行5人在此區(qū)域內(nèi)失聯(lián)，旋即觸發(fā)了近千人的救援調(diào)度。算上隊伍集結(jié)后等待天亮的時間，救援持續(xù)了18個小時。

11月7日，5名游客獲救12天后，宜春市政府召開警示教育約談會。約談會上，5人分別簽署了《承諾書》與《具結(jié)悔過書》，稱后悔自己的魯莽行為，并承諾支付2萬元救援費用。

這是江西省首次嘗試對在未開發(fā)區(qū)域獲救的游客追償。做出追償決定前，江西省多部門曾進(jìn)行多輪會商。然而，從內(nèi)部會商到追償消息的發(fā)布，爭議如影隨形。

緊靠百丈山省級風(fēng)景名勝區(qū)，十余年前，百丈村的村民開始利用自家的宅基地經(jīng)營民宿。攝影/本刊記者 王宇

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5人失聯(lián)

這本是一個平常的周六。10月下旬，山上的樹葉紅了，早上不到8點，包括周平在內(nèi)的5名住客告訴王昭，他們要進(jìn)山徒步、拍照、野餐，午飯在山上吃。王昭特意從鍋里揀了幾個紅薯包塞給他們。

去年夏天，周平一行人第一次上天狗嶺，正是王昭帶路?？腿硕冀咏?0歲，但體力不錯，中午就到了山頂，吃過午飯，沿原路下山，很快就回到民宿。

周平一行人告訴王昭，一定會在下午5點之前回到民宿。與周平一行結(jié)伴到百丈山度假的另5人因故沒有上山。

下午2點半，周平他們迷路了，向王昭打電話求助。王昭要求周平用微信發(fā)來定位，由他來指路，但周平?jīng)]發(fā)，王昭也沒再問。下午4點半，因故未上山的另5人給王昭看了周平此前的定位。看到位置，王昭直呼“搞死了”，“他們沒有按原路返回，反而跑到修水縣那邊去了”。

奉新與修水兩縣以天狗嶺山脊線為界。山脊線以南，為奉新縣界內(nèi)，山谷內(nèi)有村莊和道路，山上通信網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，但山脊線以北，是山區(qū)深處，多為原始森林，人煙稀少，沒有信號。發(fā)現(xiàn)一行人進(jìn)入修水，王昭多次嘗試聯(lián)系周平，但電話已經(jīng)無法接通。

10月26日晚上6點半左右，王昭的報警電話直接打到了百丈山派出所所長岳賢勇的手機(jī)上。岳賢勇告訴《中國新聞周刊》，在百丈山工作近5年，5名游客同時失聯(lián)，這是他第一次遇到。

根據(jù)2016年12月1日開始施行的《旅游安全管理辦法》，造成或可能造成3人以上10人以下人員死亡或失蹤的情形，將被定性為較大旅游突發(fā)事件。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，發(fā)生較大事故需逐級上報至省級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。

意識到事情的嚴(yán)重性，岳賢勇立即將情況上報。

當(dāng)晚7點，沙招和所在的奉新縣藍(lán)天救援隊接到指令。隊長囑咐沙招和帶上沖鋒衣，準(zhǔn)備在山上過夜。對當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)當(dāng)晚的焦灼，沙招和印象深刻?！翱h長、副縣長打電話調(diào)度縣應(yīng)急管理局，應(yīng)急管理局調(diào)度我們，就在隊內(nèi)召集隊員的十幾分鐘時間里，縣里分管文旅工作的副縣長又打電話問我們動身沒有，到哪里了?！?/p>

當(dāng)晚9點多趕到百丈村時，沙招和發(fā)現(xiàn)，消防、森林消防、公安特警，奉新縣和九江市修水縣的各類應(yīng)急救援力量大都已聚集在此，現(xiàn)場停了100多輛車。而王昭則記得救援車輛在自家門前的S519省道上排了幾公里。宜春市主要領(lǐng)導(dǎo)在百丈村成立了救援現(xiàn)場指揮部，據(jù)江西省應(yīng)急管理廳不完全統(tǒng)計，當(dāng)晚百丈山至少集結(jié)了933名救援人員，這是江西省近年來調(diào)度規(guī)模最大的一次山地緊急救援。

“搜救并不是人越多越好，但人命關(guān)天，究竟調(diào)度多少人，由現(xiàn)場指揮部根據(jù)地形復(fù)雜程度來判定。因為是在未開發(fā)區(qū)域內(nèi)迷路，他們怎么走的，往哪里去，我們毫無頭緒，野游救援就難在這里?！苯魇?yīng)急管理廳救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局局長徐長根告訴《中國新聞周刊》，未開發(fā)區(qū)域內(nèi)往往地形復(fù)雜，植被覆蓋率高，缺少清晰的路跡，這就需要搜救指揮將各種情況都盡可能考慮在內(nèi)。

艱難的山地救援

顯然，山地緊急救援并非這支規(guī)模龐大的救援隊伍的“舒適區(qū)”。

沙招和告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)晚先到的救援力量已經(jīng)進(jìn)山，但由于已經(jīng)天黑，救援力量中途接到指令撤回。10月27日凌晨1點，近千人的救援隊伍隨指揮部沿山路行駛30多公里，從奉新縣百丈村轉(zhuǎn)場至修水縣黃沙港林場制定救援方案。

凌晨2點，江西省應(yīng)急管理廳組織公安、應(yīng)急、城管等20多臺熱成像無人機(jī)夜間搜尋。但由于山高林密，游客也沒有攜帶可以發(fā)射求救信號的設(shè)備，當(dāng)晚無人機(jī)搜救無果。

早上8點，160名村民向?qū)?、公安、消防、藍(lán)天救援隊等人員，分四個方向編為4組，分頭進(jìn)山搜尋。“頭天晚上，大家只能在車上休息一下。折騰了一個通宵，第二天進(jìn)山時，大家都非常疲憊?！鄙痴泻突貞洝?/p>

晨間霧濃，能見度極低，人在隊伍里，只能看清相鄰的隊員。十余年前被當(dāng)?shù)厝瞬瘸龅男÷?，如今已積起厚厚的落葉，腳踩上去又深又滑，連搜救犬都連連摔倒。每個人還背著幾十斤的救援裝備，消防員都是二十來歲的小伙子，在這樣的地形里走半小時就得休整一次。

長時間、大規(guī)模的行動，補(bǔ)給就成了問題。由于事發(fā)突然，近千人的救援隊伍沒有充足的食品補(bǔ)給。在百丈村停留時，指揮部只分發(fā)過一點面包。27日凌晨抵達(dá)上奉鎮(zhèn)時，救援隊自掏腰包將鎮(zhèn)里小賣部庫存的方便面全部買空。天亮后，鎮(zhèn)政府為救援隊準(zhǔn)備了一些包子、饅頭作早餐。進(jìn)山前，沙招和裝了幾只饅頭，當(dāng)作一天的救援補(bǔ)給。

更嚴(yán)重的是，沙招和發(fā)現(xiàn)，缺少山地救援經(jīng)驗的年輕消防員暴露在更大的風(fēng)險中。比如休整時不注意分辨毛竹是否已經(jīng)干枯，就近找一棵靠上去，竹子一倒，人跟著跌下去；山里回聲大，有時說話聲音大一些，都有可能引發(fā)落石，斜坡上散落著大小石塊，有人就坐在石塊下方。

接近中午的11點40分，宋友強(qiáng)所在的第四搜救組在修水縣大潭嘴山間的一處水溝旁找到5名失聯(lián)游客。除了體力不支，5人并無大礙。而由于山里沒有信號，沙招和所在的第二搜救組直到下午1點多才獲知消息，停止搜尋。

“搜索覆蓋很大的范圍，但這可能是用錯誤的辦法低效地救援?！眹鴥?nèi)唯一一個職業(yè)化重裝徒步紀(jì)錄片團(tuán)隊“閱路山”創(chuàng)始人馬子告訴《中國新聞周刊》。

在國內(nèi)，馬子經(jīng)歷過的最高效的救援，是一位高山植物學(xué)家通過迷路“驢友”描述身邊植物的樣子，而判定對方身處4200米到4500米海拔之間，由此快速鎖定了救援范圍。而在此之前，公共救援力量的搜尋已經(jīng)超過一天，仍然沒有頭緒。

在馬子看來，一次山地緊急救援的團(tuán)隊規(guī)模不能超過50人?！皩I(yè)的事情交給專業(yè)的人做，人多了反而不好調(diào)度指揮，因為觸發(fā)救援的區(qū)域往往有一定危險性，如果是千人規(guī)模的隊伍，至少有70％是非專業(yè)救援力量，他們本身也會面臨生命危險?！?/p>

“說老實話，我們非常不愿意做山地搜尋，現(xiàn)在是不得已而為之?！毙扉L根認(rèn)為，相比應(yīng)對洪澇、森林火災(zāi)，針對“驢友”的山地搜尋，是特定的人占據(jù)大量的公共資源，如果公眾的安全意識增強(qiáng)，這一部分資源浪費完全可以避免。

另外，多位受訪者告訴記者，目前國內(nèi)山地救援仍以公共救援力量為主，商業(yè)救援力量專業(yè)性有限，費用高昂。馬子告訴記者，商業(yè)救援兩三天的費用就高達(dá)10萬元。

可否追償？

“‘驢友’失聯(lián)事件具有突發(fā)性，我們非常擔(dān)心山地旅游興起帶來的安全和救援問題?！毙扉L根說，向天狗嶺獲救游客追償不是靈感迸發(fā)，而是有意為之。

“近年來，一些生態(tài)良好的未開發(fā)、未開放區(qū)域逐漸成為‘野景區(qū)’‘網(wǎng)紅打卡點’，擅自進(jìn)入探險、游玩，一旦遭遇山洪、泥石流、坍塌等自然災(zāi)害，極易造成人員傷亡，省內(nèi)外已發(fā)生多起‘驢友’和自由行人員遇險被困導(dǎo)致傷亡的事件。”2024年4月23日，江西省安委辦、減災(zāi)委辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未開發(fā)未開放區(qū)域旅游安全管理的通知》（以下簡稱《通知》），要求省內(nèi)各市汲取教訓(xùn)，“堅決防范和遏制未開發(fā)、未開放區(qū)域旅游人員遇險被困事件發(fā)生”。

《通知》要求各地各部門按照《中華人民共和國旅游法》第八十二條中“旅游者接受相關(guān)組織或者機(jī)構(gòu)的救助后，應(yīng)當(dāng)支付應(yīng)由個人承擔(dān)的費用”的規(guī)定追責(zé)當(dāng)事人。

盡管《旅游法》明確了旅游者受到救助后應(yīng)當(dāng)支付應(yīng)由個人承擔(dān)的費用，但如何界定“應(yīng)由個人承擔(dān)的費用”成了法律實施過程中的難題。比如，政府可以要求獲救者為公共救援買單嗎？

為此，江西省應(yīng)急管理廳、司法廳曾分別組織省高院、省檢察院、省消防救援總隊、宜春市政府和政府法律顧問團(tuán)等多方進(jìn)行多輪會商。

“保護(hù)人民的生命和財產(chǎn)安全本就是政府的職責(zé)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《消防法》，提供公共救援是政府的法定義務(wù)。”江西省司法廳立法二處處長閔輝告訴《中國新聞周刊》，參與會商的各方對此有基本共識。

但在這一共識的基礎(chǔ)上，兩種意見針鋒相對：一種認(rèn)為，政府負(fù)有法定救援義務(wù)并不意味著不能向過錯方追償；另一種認(rèn)為，以火災(zāi)為例，可以找到過錯方，但消防救援事后不能收取任何費用。

“需要注意的是，引發(fā)火災(zāi)的過錯方雖然不需要償付救援費用，但需要承擔(dān)其他法律責(zé)任。除了《消防法》規(guī)定的罰款、拘留，造成嚴(yán)重后果的，還將承擔(dān)刑事責(zé)任，而刑事責(zé)任恰恰是所有法律責(zé)任中分量最重的?！币幻С终凸簿仍穬?shù)臋z察官告訴《中國新聞周刊》。

但各地政府常舉出的“擅自進(jìn)入未開發(fā)區(qū)域”究竟有無依據(jù)，能否使得旅游者成為過錯方？

閔輝說，《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》明確了禁止進(jìn)入或開展游覽活動的區(qū)域。其中，前者規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)禁止任何單位和個人進(jìn)入，后者禁止在沒有安全保障的區(qū)域開展游覽活動，黃山、四姑娘山等景區(qū)對游客進(jìn)入未開放區(qū)域的限制，也多依據(jù)后者的禁止性規(guī)定。

天狗嶺進(jìn)山入口作為省級風(fēng)景名勝區(qū)未開發(fā)區(qū)域，豎有警示標(biāo)牌，這意味著周平一行人是在管委會履行了警示義務(wù)的情況下進(jìn)山。

不過，雖然周平等人有過錯，會商最終還是否定了政府就公共救援向旅游者追償?shù)目赡苄?。“《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確了政府應(yīng)對突發(fā)事件是法定職責(zé)，《消防法》第四十九條明確了公共救援不收取費用，《旅游法》明確的‘應(yīng)由個人承擔(dān)的費用’，并不包括應(yīng)由政府承擔(dān)的公共救援費用?！遍h輝說。

不過，公共救援并非沒有邊界，邊界以外的部分是否可以由政府追償？

閔輝說，會商各方認(rèn)為，政府為了開展救援，調(diào)用了第三方的人力、設(shè)備，要求第三方停業(yè)造成的損失，被救助人產(chǎn)生的醫(yī)療費用，跨地區(qū)調(diào)動公共救援力量產(chǎn)生的食宿費用，都可以納入追償?shù)馁M用范疇?！霸凇堵糜畏ā芬?guī)定得較為原則的情況下，劃完政府公共救援的邊界后，還需通過地方立法的形式將其明確下來，以便日后碰到類似的事情有法可依。”

類似的界定早有先例。2018年5月31日，黃山風(fēng)景名勝區(qū)正式實施有償救援制度，《黃山風(fēng)景名勝區(qū)有償救援實施辦法》將救援過程中產(chǎn)生的勞務(wù)、院前救治、交通、意外保險、后勤保障、引入第三方救援力量等費用納入有償救援費用范疇。

將資源投入前置

閔輝說，會商的目的是通過法律論證，確定旅游者應(yīng)該承擔(dān)的救援費用。但天狗嶺救援追償最終沒能列出賬單。“我們曾嘗試請宜春市計算一個可以用于追償?shù)臏?zhǔn)確數(shù)字，但做起來非常復(fù)雜，勉為其難地算出來也缺乏權(quán)威性?！毙扉L根告訴《中國新聞周刊》。

閔輝解釋稱，核算涉及費用性質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要相關(guān)部門制定細(xì)則才能執(zhí)行?！凹幢銛?shù)字能算出來，我們要向獲救者收取多少？怎么收取才能在不引起新糾紛的情況下讓對方接受？”徐長根說。

此外，作為救援行動的組織者，政府能否作為代償主體，代替第三方救援力量向獲救者追償？一旦與獲救方產(chǎn)生糾紛，地方政府能否成為這類訴訟的適格原告？“允許政府作為一個適格主體去打官司，這不是地方性法規(guī)可以規(guī)定的，已經(jīng)超出了地方的立法權(quán)限?！遍h輝告訴《中國新聞周刊》。

雖然2018年到2019年間，黃山、四姑娘山、稻城亞丁先后推行了有償救援制度，但與江西不同，這些地區(qū)的有償救援制度依托景區(qū)展開，規(guī)避了政府部門出面追償?shù)膶擂巍?/p>

“把獲救者找來，利用警示教育約談會的機(jī)會，先是嚴(yán)厲批評，讓他們承認(rèn)錯誤，在這種氛圍下，要求他們承擔(dān)一部分費用?！毙扉L根說，數(shù)額最初是按百丈山風(fēng)景區(qū)管委會購買雨衣、食品支出的10.56萬元計算的，但周平等人感到很難接受。

“就像菜市場，討價還價沒關(guān)系，政府做一點妥協(xié)也很正常，最終結(jié)果雙方都能接受就行。”徐長根說，2萬元的追償數(shù)額由此而來。在中國勞動關(guān)系學(xué)院教授翟向坤看來，由于是先救援、后收費，即便在有償救援已經(jīng)制度化運(yùn)行的景區(qū)，事后協(xié)商也是常態(tài)。

有報道稱，這筆轉(zhuǎn)入奉新縣財政賬戶的錢款將被用于支付給民間救援隊和參與搜救的村民。但《中國新聞周刊》了解到，這2萬元最終由奉新縣財政局轉(zhuǎn)給百丈山風(fēng)景區(qū)管委會，用于補(bǔ)償其購買雨衣、食品的支出。

“對政府來說，追償?shù)倪@些錢根本不足以彌補(bǔ)支出，但我們的目的也不是補(bǔ)償支出，而是警示、教育，引導(dǎo)社會公眾更謹(jǐn)慎看待未開發(fā)區(qū)域的游覽和探險。”徐長根說。

周平告訴《中國新聞周刊》，雖然簽訂了《具結(jié)悔過書》，但這更像是與政府達(dá)成了一種默契，對于5人支付的2萬元救援費用，“并不是處罰，是對政府出動這么多人救我們的感謝”。

這些年來，“驢友”失聯(lián)、遇險、觸發(fā)大規(guī)模救援的新聞層出不窮。中國探險協(xié)會發(fā)布的《2023年度中國戶外探險事故報告》顯示，2023年共發(fā)生戶外探險事故425起，其中登山156起、徒步83起，由被困原因造成的事故，一般發(fā)生在登山和徒步中。與2022年相比，2023年事故總數(shù)增加53起。

“我的微信好友里，每年都會死5到10個人，都是登山、徒步的從業(yè)者或者愛好者。”馬子告訴《中國新聞周刊》。

在翟向坤看來，地方政府推動建立有償救援制度，能起到警示公眾、提高旅游者風(fēng)險防范意識的作用，但另一方面，政府也需要通過服務(wù)旅游者的方式疏導(dǎo)需求。

法國駐中國大使館原山地專員高寧撰寫的《國際山地徒步旅游指南》顯示，作為一項大眾運(yùn)動，山地徒步因20世紀(jì)帶薪休假的推廣及私家車和火車的出現(xiàn)而在歐洲普及。而徒步旅行為北美、歐洲創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)收益。法國的一項研究表明，每投資1歐元用于發(fā)展徒步，平均會為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)創(chuàng)造4歐元的收入。

徒步十余年，馬子幾乎走遍了國內(nèi)所有的線路?！敖^大部分線路沒有步道，只有一些牧道可以利用?！瘪R子說。

中華戶外網(wǎng)創(chuàng)始人、國際山地旅游聯(lián)盟成員張海峰告訴《中國新聞周刊》，國內(nèi)山地徒步安全事件高發(fā)的根源，在于包括保險、商業(yè)救援在內(nèi)的整個山地徒步產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。其中最為關(guān)鍵的，是作為產(chǎn)業(yè)驅(qū)動力的步道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的滯后。

在高山徒步已普及了100多年的歐洲國家，步道可以跨國連通，以法國管理的阿爾卑斯大穿越之路為例，從日內(nèi)瓦延伸到地中海的步道全長600公里。

這些步道通常利用原生路面，或按照國際標(biāo)準(zhǔn)鋪設(shè)木屑等材料，設(shè)有清晰的標(biāo)識牌，沿途設(shè)有提供住宿、餐飲服務(wù)的庇護(hù)所，步道會按照難度、安全保障和風(fēng)險分級，持證山地向?qū)c專業(yè)旅行社合作，為徒步游客提供向?qū)Х?wù)。“危險陡峭的地方，你的手杖要落在哪個點上，都被標(biāo)記得清清楚楚?！睆埡７鍖W洲步道服務(wù)的細(xì)致程度印象深刻。

“步道建設(shè)所需的資金投入不需要太大，關(guān)鍵在于做好規(guī)劃和軟性服務(wù)?！睆埡７逯赋?。

相關(guān)專家表示，在通過救援追償提高驢友風(fēng)險防范意識的同時，也可以將資源投入前置，為一些已有的路線設(shè)立標(biāo)識牌、庇護(hù)所。